对进一步完善民行检察监督的几点思考

石峰区人民检察院  李津梁  黄丽

民行检察监督是我国检察机关法律监督体系的一个重要组成部分，主要职责是依照法律规定对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行监督。新修改的《民事诉讼法》将民事抗诉事由由原来的四种情形细化为十三项另加一款，明确了抗诉案件的再审时限，并在一定程度上明确了审理再审案件的法院级别，这些修改都有利于民行检察工作的开展和法律监督职能的发挥。但是，结合民行检察监督的实践，仍然有一些问题没有得到解决，影响监督力度和效果。

一、现行民行检察监督制度在运行中存在的突出问题

（一）监督范围狭小，手段单一，导致监督效果不明显

《行政诉讼法》和修改后的《民事诉讼法》规定的民行检察监督范围，仅限于具有法定情形的人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，对法院的立案、调解结案、执行等环节和情形的监督立法仍然没有明确规定。最高人民法院明确做出了有关执行和调解检察机关无抗诉权的答复，更使得执行与调解成为不受监督的真空地带。监督方式也只限于提出抗诉，而且对检察机关提出抗诉的部分情形，接受抗诉的人民法院还可以交下一级人民法院再审，等于法院“自我纠错”，导致改判率低下，监督效果不明显。

（二）监督时间滞后，抗诉周期长，导致监督被动

我国民事诉讼法和行政诉讼法仅规定了审判监督程序的抗诉权，即检察机关只有在发现发生法律效力的民事、行政裁判存在错误后，才能提出抗诉。实际上，这种监督成为一种在民事、行政诉讼程序以外的“事后监督”。随着社会经济的快速发展，民行案件会大量增加。在庞大、复杂的民行诉讼中，要维护司法公正，仅靠“事后监督”这一简单的、单一的监督方式，是非常不够的。另外，抗诉作为现行民行检察监督的唯一合法手段，具有环节复杂、周期长的弊端。在司法实践中，由于同级检察机关没有直接抗诉权，一件抗诉案件至少要经过上下两级检察机关，受理提出抗诉的法院通常做法是将案件发回原审法院再审，从而使一件抗诉案件历经四个机关。同时，按照时限，每个环节至少一个月以上，那么抗诉案件少则二三个月，大多数案件都要在将近半年甚至一年的时间才能有结果，严重影响当事人到检察机关申诉的积极性和检察机关的形象。

（三）监督缺乏强制性，导致监督不力

我国民事诉讼法和行政诉讼法关于民行检察监督的几个条款规定很笼统很抽象，更没有赋予检察机关相应的制约权，使民行检察工作很难开展。在检察实践中，人民法院对人民检察院的抗诉往往采取消极态度，甚至故意规避检察机关的法律监督。如对检察机关提出抗诉的案件，原判确有错误，抗诉理由成立的也不改判，而是维持原判驳回抗诉，当事人基于相同理由提出申诉，法院却予以改判；对检察机关依法提出的抗诉案件受而不审，久拖不决；对检察机关依法查处审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判案件不予配合甚至故意施加压力，设置障碍等等。检察机关在行使民事行政法律监督权过程中，对于人民法院的上述行为则束手无策，无法采取强有力的措施保障自己的民事行政法律监督权得到充分、完整、及时有效的行使。

二、进一步完善民行检察监督的几点建议

（一）立法上应进一步对现有抗诉权予以完善

首先，赋予检察机关上诉程序的抗诉权。现行民事诉讼法规定，只有等法院的民事行政裁判生效后，检察机关才有权抗诉，从而造成了检察监督的滞后。如果在上诉程序中检察机关就有抗诉权，既有利于及时维护当事人的合法权益，又减少了当事人的诉累，缩短了案件的周期性。因此，立法应增加检察机关对民行案件在上诉程序中的抗诉权，明确规定当事人既可到上级法院上诉，也可到检察机关申诉，保证检察监督的实际效果。其次，赋予同级检察机关提出抗诉权。依据现行《民事诉讼法》第187条的规定，除最高人民检察院外，其余同级检察机关无权对同级人民法院的生效判决或裁定直接提出抗诉，而是要提请上一级检察机关抗诉。这一规定，否定检、法两家对等关系，使抗诉环节复杂化，办案周期延长，诉讼资本增加。立法如赋予同级检察机关直接提出抗诉权，不但解决了前面的问题，而且也便于当事人申诉，简便了程序。最后，抗诉再审应由原审的上级法院或者异地审理。现在抗诉案件大都发回原审法院再审，存在自我纠错与缺乏公信力等诸多弊端。如果由上级法院或者异地审理抗诉案件，则可摒弃这些不足。

（二）、法律应赋予检察机关相应制约权

立法既然赋予了检察机关监督权，那么就应赋予相应的制约权，来保证监督的效力。否则，监督仅仅存在于形式上，不能真正达到目的。1.立法赋予再审检察建议的再审启动权。再审检察建议作为抗诉的有益补充，虽然在实践中起到了积极的作用，但是却没有任何法律依据，只能凭借与法院的沟通。所以应由立法赋予其必然启动再审的效力。2.立法应赋予检察机关调阅原审卷宗权。最近最高人民法院办公厅下文，明确规定任何机关都不能从法院借出原审卷宗，只能在履行相关手续后在法院查阅、复印，将会给民行工作造成被动。立法应对这方面做出详尽具体的规定，如：检察机关应持调卷函调卷，法院应保证在一周内提供卷宗等。3.立法应赋予检察机关通知法院暂缓执行权。无论是在执行监督中还是在抗诉过程中，赋予检察机关这项权力都是客观必要的。通过这项权力能够及时维护当事人的权益受到不必要的损害，也能够避免改判后执行回转的困难。

（三）应将执行、调解纳入民事监督范围

现行民行检察监督制度对于法院由审判活动派生和演变出来的执行和调解无法抗诉，执行和调解处于无监督的真空地带。1.立法应将执行纳入民行检察监督范围之内。立法应赋予检察机关对产生终局效力的执行裁定、对执行异议的裁定及中止执行裁定等等，借鉴一般生效裁定的监督方法以抗诉方式启动程序的权力，要求法院重新审理，做出新裁定；对于不适宜以抗诉方式启动程序的裁定、执行决定及具体执行行为，可以检察建议方式监督。对于有重大影响的案件，可以派员到现场监督；对于执行和解等执行活动，应有检察人员参与。2.立法应将调解纳入民行检察监督范围之内。调解作为我国民事诉讼法一项具有中国特色的特殊原则，在司法实践中被广泛适用。从最近两年来的统计结果看，全国各级人民法院所审结的民事案件和经济案件以调解形式结案的都占60%左右，有的甚至高达80%以上。只要双方当事人自愿协商达成协议并签字后，调解便具备裁判的效力，当事人再无上诉权利。由于立法对调解条件规定的宽松，缺乏有效的制约机制，司法实践中不乏当事人受法官意志的左右而不情愿的做出让步，导致权益受到侵害而无法得到救济。因此，立法应赋予民行检察对调解的监督权。立法应规定对于调解生效后，当事人后悔可以到检察机关申诉，检察机关应依照一般生效裁判的监督方法启动程序重审，或参与重新调解。重大或有影响的案件应通知检察人员到场参与调解。

（四）赋予民行检察公诉权和参与诉讼权

随着社会经济发展和改革的进一步深入，面对国有资产流失严重、环境污染事件日趋突出、公众利益无法受到保障，涉及国家、集体、公众利益的重大民事行政案件越来越多的现状，急需加强民行检察的公诉权和参与诉讼权，及时维护国家利益、社会利益和公众利益。由立法确定公诉案件和参与诉讼案件的范围。如：国有资产流失案件；重大环境污染公害案件；掠夺式开采、利用自然资源、毁坏农田等等。没有起诉主体的应由检察机关为主体，有起诉主体的应由检察机关作为当事人参与诉讼。同时由立法确定检察机关在公诉中的主体地位，在参与诉讼中的从当事人地位，享有受案、立案、调查搜集证据、提起公诉、证明责任、出庭、审查裁判、上诉、抗诉的权利，从而使检察机关有法可依的行使维护国家利益、社会利益、公众利益的权力。